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2017.06.28

474 公文書管理規定と文科省の課題

加計学園の戦略特区制度を利用した獣医学部新設に関して、文科省から「官邸の圧力」「加計ありき」の審査が行われたことを惹起する文書が公開されて,与野党の攻防が激しくなっている.そこで、改めて、公文書の勉強をしてみた.

1.公文書管理規定の法制度のあらまし

目的

この法律は,国及び独立行政法人等の諸活動や歴史的事実の記録である公文書等が,健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として,主権者である国民が主体的に利用し得るものであることに鑑み,国民主権の理念にのっとり,公文書等の管理に関する基本的事項を定めること等により、行政文書等の適正な管理、歴史公文書等の適切な保存及び利用等を図り、もって行政が適正かつ効率的に運営されるようにするとともに,国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的とする.(ワンセンテンスが異常に長い役所の典型的な文章)

法制化

この目的により,平成21年7月「公文書等の管理に関する法律」が制定された.この制定により,政府全体が統一されたルールに基づいて,公文書等の作成・管理を行うことになった.

公文書の種類(行政文書、法人文書、特定歴史公文書等)

①行政文書とは

行政機関の職員が職務上作成し,又は取得した文書であって,当該行政機関職員が組織的に用いるものとして,当該行政機関が保有しているもの.

②法人文書 とは

独立行政法人等の役員又は職員が職務上作成し,又は取得した文書であって、当該独立行政法人等の役員又は職員が組織的に用いるものとして、当該独立行政法人等が保有しているもの

③特定歴史公文書等とは
歴史資料として重要な公文書その他の文書のうち,国立公文書館等に移管されたもの

行政文書に関する規定(抜粋)

第四条 (文書の作成対象)

行政機関の職員は第一条の目的の達成に資するため当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、処理に係る事案が軽微なものである場合を除き、次に掲げる事項その他の事項について、文書を作成しなければならない.

・法令の制定又は改廃及びその経緯

・閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議の決定,了解、経緯
・複数の行政機関,若しくは地方公共団体に対して示す基準の設定,経緯
・個人又は法人の権利義務の得喪及びその経緯
・職員の人事に関する事項

第五条(整理)

・行政機関の職員が行政文書を作成し,又は取得したときは、当該行政機関の長は,政令で定めるところにより、当該行政文書について分類し、名称を付するとともに,保存期間及び保存期間の満了する日を設定しなければならない.

・行政機関の長は、能率的な事務又は事業の処理及び行政文書の適切な保存に資するよう、単独で管理することが適当であると認める行政文書を除き,適時に,相互に密接な関連を有する行政文書(保存期間を同じくすることが適当であるものに限る)を一の集合物(以下「行政文書ファイル」という。)にまとめなければならない.

・前項の場合において,行政機関の長は,政令で定めるところにより,当該行政文書ファイルについて分類し,名称を付するとともに,保存期間及び保存期間の満了する日を設定しなければならない

・行政機関の長は、第一項及び前項の規定により設定した保存期間及び保存期間の満了する日を、政令で定めるところにより、延長することができる.

・行政機関の長は,行政文書ファイル及び単独で管理している行政文書(以下「行政文書ファイル等」という。)について、保存期間(延長された場合にあっては、延長後の保存期間。以下同じ。)の満了前のできる限り早い時期に、保存期間が満了したときの措置として,廃棄の措置をとるべきことを定めなければならない.

第六条(保存)

・行政機関の長は、行政文書ファイル等について,当該行政文書ファイル等の保存期間の満了する日までの間,その内容、時の経過,利用の状況等に応じ、適切な保存及び利用を確保するために必要な場所において,適切な記録媒体により,識別を容易にするための措置を講じた上で保存しなければならない

・前項の場合において、行政機関の長は、当該行政文書ファイル等の集中管理の推進に努めなければならない>第七条(行政文書管理簿 )

・行政機関の長は,行政文書ファイル等の管理を適切に行うため,政令で定めるところにより,行政文書ファイル等の分類,名称,保存期間,保存期間の満了する日,保存期間が満了したときの措置及び保存場所その他の必要な事項を管理簿に記載しなければならない.但し、不開示情報に該当するものは除く

・行政機関の長は,行政文書ファイル管理簿について,政令で定めるところにより、当該行政機関の事務所に備えて一般の閲覧に供するとともに、電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信の技術を利用する方法により公表しなければならない.

第八条 (移管又は廃棄)

・行政機関の長は、保存期間が満了した行政文書ファイル等について、第五条第五項の規定による定めに基づき、国立公文書館等に移管し,又は廃棄しなければならない>

・行政機関の長は,前項の規定により、保存期間が満了した行政文書ファイル等を廃棄しようとするときは、あらかじめ、内閣総理大臣に協議し,その同意を得なければならない.この場合において,内閣総理大臣の同意が得られないときは、当該行政機関の長は,当該行政文書ファイル,等について、新たに保存期間及び保存期,の満了する日を設定しなければならない. 

・内閣総理大臣は,行政文書ファイル等について特に保存の必要があると認める場合には、当該行政文書ファイル等を保有する行政機関の長に対し、当該行政文書ファイル等について,廃棄の措置をとらないように求めることができる.

第九条(管理状況の報告)

行政機関の長は、行政文書ファイル管理簿の記載状況その他の行政文書の管理の状況について,毎年度,内閣総理大臣に報告しなければならない

・内閣総理大臣は毎年度,前項の報告を取りまとめその概要を公表しなければならない.

・内閣総理大臣は,第一項に定めるもののほか,行政文書の適正な管理を確保するために必要があると認める場合には、行政機関の長に対し,行政文書の管理について,その状況に関する報告若しくは資料の提出を求め,又は当該職員に実地調査をさせることができる.

第十条(行政文書管理規則)

・行政機関の長は、行政文書の管理が第四条から前条までの規定に基づき適正に行われることを確保するため、行政文書の管理に関する定め(以下「行政文書管理規則」という)を設けなければならない.

・行政文書管理規則には行政文書に関する次に掲げる事項を記載しなければならない.

作成に関する事項
整理に関する事項
保存に関する事項
行政文書ファイル管理簿に関する事項 
移管又は廃棄に関する事項
管理状況の報告に関する事項

その他政令で定める事項

・行政機関の長は行政文書管理規則を設けようとするときは,あらかじめ,内閣総理大臣に協議し,その同意を得なければならない.これを変更しようとするときも、同様とする.

・行政機関の長は行政文書管理規則を設けたときは遅滞なく、これを公表しなければならない.これを変更したときも、同様とする.

行政文書に関する刑法

・虚偽公文書作成罪(156条)

公務員が,その職務に関し,行使の目的で,故意に虚偽の文書・図画を作成し,または,文書・図画を変造する罪

公用文書毀棄罪(258条)

公的機関が使用のために保管している文書や電磁的記録を破壊もしくは使用不能にする罪

・公務員に対する守秘義務違反、秘密情報漏洩罪

秘密事項であるかどうか(実質秘の判断),漏洩の目的が,どうであったのか,の個別判断が必要になる.

一方、公益通報者保護法という法律があって公益通報であれば、リークした人が不利益処遇を受けないと言う保護法がある.

文科省が公開した文書に見る問題点

「加計学園」の獣医学部新設を巡り,文科省が公開した、萩生田光一官房副長官が文科学省に圧力をかけたとする文書や数十通の文書をもとに、公文書に関する疑問,私見,を述べてみたい.

まず,公表された萩生田官房副長官に関する文書に,次のような反応があった

①マスコミ、野党、前事務次官は「官邸の圧力があった」、「加計ありきの審査が行われた」との論調を展開.

②官邸は①を否定しつつ、戦略特区政策に基づいて,官邸主導の行政プロセスを適切に行ったと反論.

③萩生田官房副長官は文書の内容は伝聞情報が混ざっており、事実ではない、是非,「作成者に確認して欲しい」と反論.

④松野文科相は野党に渡った文書の存在を確認したが,文書の信憑性については疑問があると発表.

⑤文書の調査をした義本博司総括審議官は行政文書ではない,個人のメモが共有フォルダーに入っていた.大変遺憾であり,萩生田氏に謝罪の言葉を口にした.

以上の反応を踏まえて、私見を述べたい.

①公表された文書は行政文書か?

公開された文書が管理規定にある様に、組織的に用いらた文書とは思えない.作成者はどう思っているのだろうか.前事務次官は公表された文書は共有していたと言っていたが、文書を見ただけなのか、内容に各人が同意していたのか,違和感を感じていたのか、あるいは、組織の統一見解としていたのか、全く不明である.

共有という言葉で、あたかも組織全体の認識があったかの如く言いたいのかもしれないが,.そんなものが行政文書になるのだろうか.

そもそも、公文書なら行政文書ファイルに登録されていなければならないし、登録されていないなら行政文書にならないのである.野党やマスコミは行政文書だと言うが,この行政ファイルに存在していた事を確認しているのだろうか.

例え行政文書だとしても、書式が整っていなかったり、信憑性の問題が指摘されたり、伝聞や感想的な内容が書かれていたり、公文書の体をなしていないと思う.こんな文書が行政文書になるなら、行政文書の管理の目的も運用規定も、無視されている事になる.

どうやら、文科省の特権意識が侵されたと言う不満を書いただけの文書、メモ、のたぐいだと感じるのである.そんな内容が行政文書になっているとしたら、公文書管理の目的や信頼性が崩れてしまうのである.

以上の事から、公表された文書は行政文書と言うより私的文書にあたると思うのである.

②文科省の公文書管理が出鱈目だと思う.

そもそも、公表された文書の存在を調べるのに、個人のパソコンや、いろんなファイルを調べたと言うが、そのこと自体が行政文書を管理していない証拠になる.

更におかしな事に、公開された文書に対し,行政文書だとか、いや私文書だとか、個人的メモだとか、の議論が起こること自体も、行政文書管理が出来ていない証拠である.

又,公表された文書が行政文書だとすると、信憑性の確認もなしに、行政文書になる事となり、これも又,行政文書管理の目的に反した大問題になる.

このような状態では、文科省は「公文書管理規定の目的」を果たしていないどころか、混乱を起こしていると言わざるを得ないのである.

マスコミ、有識者、野党はそれでも公表された文書は公文書と言うのだろうか.政府批判のシナリオから行政文書にしたいのかも知れないが、そんな動機ではなく、管理規定の目的、運用から見て判断すべきだと思う.それでも、行政文書と言うなら、文科省の信用はおろか,行政文書が簡単に悪用される危険性があると言う事になる.

以上の事から、文科省の行政文書管理が出鱈目だと思うのである.

③公開された文書が行政文書だとすると、刑法に抵触する可能性がある.

公文書として公開された文書を書いた人、あるいは、その文書を見て、行政文書だと主張している人は虚偽公文書作成罪(刑法156条)がある事を承知しているのだろうか.

又、文科省の職員がマスコミに流した文書が公文書であれば、公文書管理規定に照らして違法性がないのか、刑法上、国家公務員法違反(秘密情報の漏洩、公務員の守秘義務違反)に照らして問題がないのか、の議論が必要である.

この基本的な議論なしに,公文書管理規定の目的も、運営も、成り立たないのである.更に言えば、公開された文書が私文書であっても、虚偽が公開されたなら、名誉棄損罪になるのである.

最後に、

「官邸の圧力」、「加計学園ありき」があったのか、なかったのか,行政プロセスが歪められたのか、歪められていないのか、等々の議論がヒートしているが,その前に、行政文書管理が規定に従って運用されているのか、どうか、の検証が必要である.

出鱈目な行政文書管理が行われていたとすると、いくらバトルを繰り返しても、砂上のバトルになるだけである.元来、そうならない為に、公文書管理規定があるはずである.

そんなわけで、文科省は情報ネット時代を踏まえて、行政文書と私文書の区別を明確にし,セキュリティ対策も含めた行政文書管理の徹底を早急にすべきだと思う.

同時に総務省は公文書管理規定の厳密な運用を各省庁に指示すべきだと思うのである.

 

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